Orçamento impositivo: entenda como funciona e o que está em análise pelo Congresso

A proposta sancionada no fim do ano aumenta o poder dos parlamentares para indicar gastos públicos, mas algumas regras foram vetadas pelo presidente Jair Bolsonaro.

O termo “orçamento impositivo” se refere à parte do Orçamento-Geral da União definida pelos parlamentares e que não pode ser alterada pelo Poder Executivo. Se a previsão estiver no orçamento, o governo federal terá a obrigação de executar a despesa – ou seja, liberar o dinheiro.

A cada ano, deputados e senadores fazem essas indicações, para que o recurso federal seja aplicado nos redutos eleitorais deles em todo o país.

São as chamadas “emendas parlamentares”. Essas sugestões são incluídas na proposta de orçamento enviada pelo Palácio do Planalto e, depois, votadas e aprovadas pelo Congresso.

Há quatro tipos de emendas:

• Emendas individuais, feitas por deputado ou senador com mandato vigente;
• Emendas de bancada, que reúnem os parlamentares do mesmo estado ou do Distrito Federal, ainda que sejam de partidos diferentes;
• Emendas de comissões, propostas pelas comissões permanentes ou técnicas da Câmara e do Senado;
• Emendas do relator do Orçamento, incluídas pelo relator a partir das demandas feitas por outros políticos.

Antes da criação do orçamento impositivo, o Palácio do Planalto não era obrigado a cumprir essas emendas, mesmo com o orçamento em vigor.

Os parlamentares reclamavam que, em muitos casos, a verba só era liberada na véspera de uma votação importante, como instrumento de negociação.

Por outro lado, deputados e senadores passavam a condicionar a aprovação de temas de interesse do governo ao pagamento das emendas.

Em 2015, o Congresso promulgou uma mudança na Constituição para tornar impositivas (de execução obrigatória) as emendas individuais. Essa regra entrou em vigor no mesmo ano, e segue valendo.

Em 2019, os parlamentares voltaram a mexer na Constituição para tratar do tema. Desta vez, tornaram obrigatória a execução das emendas de bancada.

Por ser uma emenda à Constituição, o texto foi promulgado e entrou em vigor sem passar pelo aval da Presidência da República.

Em seguida, ao aprovarem a Lei de Diretrizes Orçamentárias – o texto que orienta a elaboração do Orçamento anual –, os parlamentares decidiram equiparar as outras duas emendas (de comissões e de relator) às anteriores. Na prática, isso faria com que todas as emendas tivessem execução obrigatória.

A medida ampliaria ainda mais o controle do Legislativo sobre o Orçamento, reduzindo a liberdade do Executivo para decidir o destino dos recursos.

Ao sancionar a Lei de Diretrizes Orçamentárias, em dezembro do ano passado, o presidente Jair Bolsonaro vetou dez dispositivos. Desses, quatro diziam respeito ao orçamento impositivo.

Esses vetos serão analisados pelo Congresso Nacional, e podem ser mantidos ou derrubados. Se forem derrubados, as regras entram em vigor, e o governo pode entrar na Justiça para tentar reverter a situação.

Os itens vetados dizem que:

• a execução das emendas deve seguir a ordem de prioridade definida por deputados ou senadores.
• o governo tem 90 dias para empenhar (reservar e garantir pagamento) os recursos previstos nas emendas do relator do Orçamento.
• em caso de limitação de empenho e pagamento, os critérios aplicados a todas as emendas devem ser iguais – é o chamado “contingenciamento linear”.
• o descumprimento dessas novas regras deverá ser penalizado nos termos da lei.

Esses vetos precisam ser apreciados pelo Congresso, que pode restaurar os trechos da lei ou extinguí-los de vez. A sessão de votação chegou a ser convocada antes do carnaval mas, por falta de acordo, foi adiada para esta terça.

Na primeira tentativa, o presidente do Congresso, Davi Alcolumbre (DEM-AP), anunciou acordo entre Congresso e governo para derrubar somente um dos quatro vetos à LDO sobre emendas parlamentares: o trecho que trata da ordem de prioridade definida por deputados ou senadores.

Pelo acordo, o Congresso analisaria um projeto, a ser encaminhado pelo Poder Executivo, repassando ao governo a autonomia sobre R$ 11 bilhões do Orçamento 2020 – dinheiro que, em princípio, seria de indicação dos parlamentares.

Esse mesmo projeto traria novas regras para as emendas, incluindo a equiparação dos critérios de contingenciamento das emendas de relator e comissões aos critérios das emendas individuais.

Como o governo não enviou esse projeto ao Congresso a tempo, o acordo ficou pendente e a sessão foi adiada.

A sessão foi remarcada e, na tarde desta segunda (2), Bolsonaro se encontrou com Alcolumbre para discutir o assunto. Até a publicação desta reportagem, os presidentes da República e do Congresso ainda não tinham anunciado um novo acordo.

No entendimento de alguns líderes, a derrubada de apenas um ponto dos vetos não garante a impositividade das emendas de comissões e do relator. Seria, então, preciso aprovar um novo projeto para esclarecer o tema.

No Orçamento aprovado para 2020, os valores das emendas são os seguintes: